La conservación de la naturaleza en las políticas de ordenamiento territorial: estado del arte internacional y situación latinoamericana

La conservación de la naturaleza en las políticas de ordenamiento territorial: Estado del arte internacional y situación latinoamericana

The conservation of nature in land use planning policies: international state-of-the-art and Latin American situation

PAMELA E. DEGELE*

Recibido: 15/09/2022; Aprobado: 14/10/2022; Publicado: 01/01/2023

* Doctora en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. CIT Santa Cruz, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Av. Lisandro de la Torre 860, Río Gallegos, Santa Cruz (Argentina). pameladegele@conicet.gov.ar

RESUMEN

Los cambios en los usos del suelo aparecen como uno de los impulsores directos del cambio ambiental global. En consecuencia, las recomendaciones internacionales indican la necesidad de integrar las áreas naturales protegidas en las políticas de ordenamiento territorial para favorecer la conservación de la naturaleza, sus valores culturales y servicios ecosistémicos en el largo plazo. Esto es posible al entender que la conservación de la naturaleza es una temática compleja que atraviesa y es atravesada por numerosos asuntos territoriales como la economía, la política y la cultura. Sin embargo, la articulación entre las áreas protegidas y las políticas de ordenamiento territorial constituye aún más un desafío generalizado. En este artículo se expone en qué medida y de qué manera la comunidad científica internacional ha respondido a la necesidad de conocimientos sobre esta temática haciendo foco, particularmente, en el enfoque social de estos procesos. Esta perspectiva es relevante en tanto permite identificar valores, comportamientos sociales y factores políticos para una coordinación eficaz que favorezca la mitigación de la crisis socio-ecológica de “abajo hacia arriba”. Para ello, se presentan los resultados de una revisión sistemática de literatura internacional y, particularmente, latinoamericana, indexada en la base de datos Scopus de los últimos 20 años, complementada con una búsqueda en Scielo y otra bibliografía académica disponible sobre el tema en la región. Se identificaron tres enfoques principales en la literatura, con prevalencia de una visión técnica de la articulación de las áreas protegidas en el ordenamiento territorial, orientada a la medición y predicción de impactos y áreas prioritarias, antes que de análisis de variables políticas y sociales. Se propone una agenda de investigación.

Palabras clave: Ordenamiento territorial, Revisión Sistemática de Literatura (RSL), Latinoamérica, Cambio ambiental global, Políticas públicas, áreas protegidas.

ABSTRACT

Changes in land use appear as one of the direct drivers of global environmental change. Consequently, international recommendations indicate the need to integrate protected natural areas into land-use planning policies to favor the conservation of nature, its cultural values and ecosystem services in the long term. This is possible by understanding that nature conservation is a complex issue that crosses and is crossed by numerous territorial issues such as economy, politics and culture. However, the articulation between protected areas and land use planning policies is still a generalized challenge. In this article we expose to what extent and in what way the international scientific community has responded to the need for knowledge on this subject, focusing, particularly, on the social approach of these processes. This perspective is relevant insofar as it allows identifying values, social behaviors and political factors for an effective coordination that favors the mitigation of the socio-ecological crisis from "bottom up". To this end, the results of a systematic review of international and, particularly, Latin American literature, indexed in the Scopus database for the last 20 years, are presented, complemented with a search in Scielo and other academic bibliography available on the subject in the region. Three main approaches were identified in the literature, with a prevalence of a technical vision of the articulation of protected areas in land use planning, oriented to the measurement and prediction of impacts and priority areas, rather than the analysis of political and social variables. A research agenda is proposed.

Keywords: Land use planning, Systematic Literature Review (RSL), Latin America, Global environmental change, Public policies, Protected areas.

La conservation de la nature dans les politiques d'aménagement du territoire: état des lieux international et situation latino-américaine

RÉSUMÉ

Les changements dans l'utilisation des terres apparaissent comme l'un des moteurs directs du changement environnemental mondial. Par conséquent, les recommandations internationales indiquent la nécessité d'intégrer les aires naturelles protégées (ANP) dans les politiques d'aménagement du territoire (ADT) pour favoriser la conservation de la nature, de ses valeurs culturelles et des services écosystémiques à long terme. Ceci est possible en comprenant que la conservation de la nature est une question complexe qui traverse et est traversée par de nombreux enjeux territoriaux tels que l'économie, la politique et la culture. Cependant, l'articulation entre les aires protégées et les politiques d'aménagement du territoire reste un défi généralisé. Dans cet article, nous exposons dans quelle mesure et de quelle manière la communauté scientifique internationale a répondu au besoin de connaissances sur ce sujet, en nous concentrant notamment sur l'approche sociale de ces processus. Cette perspective est pertinente dans la mesure où elle permet d'identifier des valeurs, des comportements sociaux et des facteurs politiques pour une coordination efficace qui favorise l'atténuation de la crise socio-écologique du « bas vers le haut ». À cette fin, les résultats d'une revue systématique de la littérature internationale et, en particulier, latino-américaine, indexée dans la base de données Scopus au cours des 20 dernières années, sont présentés, complétés par une recherche dans Scielo et d'autres bibliographies académiques disponibles sur le sujet dans la région. Trois approches principales ont été identifiées dans la littérature, avec une prédominance d'une vision technique de l'articulation des ANP dans les plans d´ ADT, orientée vers la mesure et la prédiction des impacts et des domaines prioritaires, plutôt que vers l'analyse des variables politiques et sociales. Un programme de recherche est proposé.

Mots clés: Aménagement du territoire, Revue Systématique de la Littérature (RSL), Amérique Latine, Changement environnemental global, Politiques publiques, Zones protégées.

A conservação da natureza nas políticas de ordenamento do território: estado da arte internacional e situação latino-americana

RESUMO

As mudanças no uso da terra aparecem como um dos impulsionadores diretos da mudança ambiental global. Consequentemente, as recomendações internacionais indicam a necessidade de integrar as áreas naturais protegidas nas políticas de ordenamento do território para favorecer a conservação da natureza, seus valores culturais e serviços ecossistêmicos no longo prazo. Isso é possível por entender que a conservação da natureza é uma questão complexa que atravessa e é atravessada por inúmeras questões territoriais como economia, política e cultura. No entanto, a articulação entre áreas protegidas e políticas de ordenamento do território ainda é um desafio generalizado. Neste artigo expomos em que medida e de que forma a comunidade científica internacional tem respondido à necessidade de conhecimento sobre esta temática, focando, particularmente, na abordagem social destes processos. Essa perspectiva é relevante na medida em que permite identificar valores, comportamentos sociais e fatores políticos para uma coordenação efetiva que favoreça a mitigação da crise socioecológica de baixo para cima. Para tanto, são apresentados os resultados de uma revisão sistemática da literatura internacional e, particularmente, latino-americana, indexada na base de dados Scopus nos últimos 20 anos, complementada com uma pesquisa no Scielo e outras bibliografias acadêmicas disponíveis sobre o tema na região. Três abordagens principais foram identificadas na literatura, com prevalência de uma visão técnica da articulação das áreas protegidas no planejamento territorial, visando mensurar e prever impactos e áreas prioritárias, ao invés de analisar variáveis políticas e sociais. Uma agenda de pesquisa é proposta.

Palavras-chave: Planejamento do uso da terra, Revisão Sistemática da Literatura (RSL), América Latina, Mudança ambiental global, Políticas públicas, Áreas protegidas.

1. Introducción

En el marco de la crisis socio-ecológica actual, las áreas protegidas, en adelante (AP), aparecen como el principal y más tradicional instrumento de la política internacional para la conservación de la biodiversidad, sus valores culturales y servicios ecosistémicos asociados (Dudley, 2008). Sin embargo, a pesar de la importancia que revisten están funciones en un contexto crítico, las AP han demostrado tener numerosas dificultades para cumplir sus objetivos.

Además de suscitar críticas y conflictos por ignorar el carácter social y cultural de la naturaleza (West et al., 2006; Anaya y Espírito-Santo, 2018; entre otros), están sometidas a numerosas presiones por el uso del suelo por parte del sector privado (agricultura, minería, urbanización, etc.) (IPBES, 2019). Esto se expresa, por ejemplo, en lo que se conoce como “fenómeno PADDD” (protected areas downgrading, downsizing, and degazettement), patrón mundial que implica la degradación, reducción y desconsolidación de las regulaciones de las AP (Mascia et al., 2014; Pack et al., 2016). El cambio en los usos del suelo, precisamente, ha sido identificado como uno los impulsores directos del cambio ambiental global (MEA, 2005).

En un intento por mejorar el sistema de AP, en las últimas décadas se transitó desde un paradigma tradicional que las concebía como islas de conservación estrictamente biológica, al desarrollo de un modelo actual que las entiende en perspectiva territorial. Es decir, integrando la biodiversidad con aspectos culturales, sociales y económicos del territorio en que se insertan (Phillips, 2003; Toledo, 2005; Soulé, 2013; Borrini-Feyerabend et al., 2014; Watson et al., 2014). En este sentido, se ha planteado a escala internacional (en espacios como el V Congreso Mundial de Áreas Protegidas en Durban 2003, el Programa de Trabajo para las Áreas Protegidas en 2004 o la Evaluación Ecosistemas del Milenio 2005, entre otros) la necesidad de pensar la gestión de AP en la escala de paisaje, integrándolas a la planificación territorial.

El ordenamiento territorial, en adelante (OT), puede interpretarse como un modelo posible de planificación, el cual emergió como disciplina científico-política a fines del siglo XX, en el contexto de problemáticas territoriales y ambientales complejas, con el objetivo principal de procurar un uso del territorio racional que favorezca la calidad de vida de todos sus habitantes (Massiris-Cabeza, 2008; Sanabria Pérez, 2014). Desde este enfoque, el OT aparece como un paradigma de organización territorial que implica el ejercicio político integral de proyección de un territorio. Más allá de ser un mero instrumento técnico de planificación urbana, se trata idealmente de una “política de Estado”, es decir un marco estable a largo plazo donde las políticas sectoriales se coordinen (Gudiño, 2010). De acuerdo a Masssiris-Cabeza (2005), el OT busca promover el accionar del Estado para ordenar los usos del suelo de todo un territorio (urbano-rural) en pro de objetivos consensuados de bien común y sostenibilidad frente a las tendencias del mercado, desde un proceso que aspira a ser participativo, prospectivo, estratégico y descentralizado.

Tomando en cuenta dichos objetivos y características del OT, son varias las ventajas que puede presentar la articulación de las AP en estas políticas. De acuerdo a Paredes-Leguizamón, dentro de ellas se cuentan “mejoras en el desarrollo de procesos de participación social incluyentes, el reconocimiento y respeto de los derechos de la gente, la contribución en la reducción de la pobreza y una mayor incidencia en el diseño y concreción de políticas sectoriales para conciliar el desarrollo y el uso sostenible de los servicios eco-sistémicos para la conservación del capital natural.” (Paredes-Leguizamon, 2012, p. 2).

En síntesis, se parte del supuesto de que el OT desde sus particularidades como la escala local, la participación y la visión integral, pueden equilibrar y superar algunas de las dificultades y críticas de las AP, como su carácter impuesto, haciendo posible la disminución de conflictos a la vez que la puesta en práctica de innovaciones teóricas para una conservación más eficaz, justa y significativa (Degele, 2021a). Sin embargo, a pesar de estas oportunidades, la puesta en práctica de la coordinación presenta numerosas dificultades y constituye aún un desafío generalizado, particularmente en contextos en desarrollo como Latinoamérica (Lerda et al., 2005; Sánchez Salazar et al., 2013; Morea, 2016; Paredes-Leguizamón, 2018; Degele, 2021a).

En este artículo se explica en qué medida y de qué manera la comunidad científica ha respondido a la necesidad de conocimientos sobre esta temática, haciendo foco particularmente en: a) identificación de abordajes temáticos a escala mundial, b) particularidades del enfoque social, y c) la producción científica desde la región geopolítica latinoamericana.

Para ello, se presenta una revisión sistemática de literatura internacional indexada en la base de datos Scopus, a la vez que se la complementa con otra bibliografía académica disponibles sobre el tema en la región. Se pretende identificar cuáles son los enfoques sobre los que se ha desarrollado mayor investigación, así como vacancias y aspectos que deben ser reforzados, a fin de contribuir a una agenda científica actualizada orientada a la mitigación de la crisis socio-ecológica en una estrategia de “abajo hacia arriba”.

2. Metodología

Es importante mencionar que la decisión de dar prioridad al estudio de variables sociales y, a la vez, desde la región geopolítica Latinoamérica radica en visibilizar los aportes de estudios usualmente marginales frente a los abordajes hegemónicos y despolitizados del discurso ambiental global (Swyngedouw, 2011; Jones et al., 2017; Degele, 2021b; Degele y Pedregal, 2022). En este sentido, se apoya la convicción de que el fortalecimiento de perspectivas alternativas en los estudios sobre planificación y conservación se considera un factor sine qua non para un abordaje innovador y transformador que tienda a territorios más justos en el marco del cambio ambiental global y la era post-2020 (Pacheco Balanza, 2013; Reyes et al., 2021).

Para el desarrollo del trabajo se aplicó una Revisión Sistemática de Literatura (RSL) definida como “un diseño de investigación secundaria, de naturaleza observacional, analítica y retrospectiva, cuya unidad de análisis son los estudios originales primarios, para los cuales se realiza una síntesis de la mejor evidencia científica disponible para responder a una pregunta de investigación (…), haciendo uso de un protocolo explícito y sistemático” (Ramírez Vélez et al., 2013, p.62). Para la búsqueda en la escala internacional se seleccionó la base de datos Scopus, partiendo del reconocimiento internacional de constituir una de las bases de datos científicas que cubre un mayor rango de revistas científicas y análisis de citas, incluso en comparación con otras bases como Web of Science (Falagas et al., 2008).

La estrategia consistió en la combinación de los conceptos en ingles de land use planning, land use management y protected áreas, a cuyos resultados se aplicó el filtro de “articles” a fin de reducir los resultados a investigaciones completas desarrolladas sobre el tema.

Posteriormente, se realizó un muestreo por continente (definido por pertenencia del primer autor) por cotas de 20 artículos. En aquellos casos donde la producción fuera mayor a 20, se aplicó un muestreo sistemático (por ejemplo, eligiendo un artículo cada dos). El caso de Latinoamérica se trabajó de modo especial, abordándolo desde el muestreo de 20 artículos para la comparativa internacional, pero posteriormente analizando todos los resúmenes disponibles y complementándolos además con una búsqueda en español en Scielo, uno de los portales científicos regionales mejor valorados (Packer et al., 2006), para obtener una idea acabada de cómo se aborda el tema desde la América Latina en estándares indexados. En esta base se combinaron las palabras “ordenamiento territorial y áreas protegidas”. Esta información se completó también con fuentes alternativas, a fin de recuperar estudios sobre el tema que podrían estar circulando por fuera de estos sistemas indexados internacionalmente (Falagas et al., 2008; Packer et al., 2014). En todos los casos las búsquedas se realizaron hasta el año 2020.

Finalmente, se realizó un ejercicio crítico de sistematización, síntesis y comparación de la información obtenida, mediante una lectura critica de los resúmenes, los objetivos y metodologías que se aplicaron en los artículos (MacDonald y Tipton, 1995).

3. Resultados

3.1. Tres abordajes temáticos

Los resultados de la búsqueda sistemática realizada en el repositorio de Scopus sobre el tema de la articulación de las AP en el OT, arrojaron un total de 450 documentos, entre ellos 409 artículos de investigación, que son los que se abordaron.

El abordaje simultáneo de las AP y el OT se encuentra presente en las bases de datos desde el 1982, con un ascenso evidente en la década de 1990 y una notable multiplicación de la producción posteriormente al 2010, con un pico en el año 2018 (40).

Los 10 principales países productores de literatura científica indexada en el tema son, en orden decreciente, los siguientes: Estados Unidos (92), Reino Unido (38), España (34), Canadá (32), Alemania (29), Australia (24), Brasil (23), China (20), Francia (19) y Sudáfrica (17). En relación al total de proveniencia de dicha producción, el análisis se dividió según el continente de origen del primer autor, evidenciándose que la mayor producción proviene del continente europeo, seguido por el americano (con supremacía de Norteamérica), Asia, África y Oceanía (Figura 1).

En total se analizaron 113 resúmenes de todas partes del mundo, lo que constituye una muestra de aproximadamente 30% del total. Los trabajos provienen tanto de enfoques de las ciencias naturales como de las ciencias sociales, apelando al cruce de variables, entre ellas y en casi el 100% de los casos, la variable espacial. Todos presentan una estrategia de triangulación en la recuperación de datos, haciendo uso de diferentes técnicas, con especial énfasis en la estadística, la modelización y el análisis espacial. El uso de metodologías cuantitativas tiene una preferencia marcada por sobre las cualitativas.

A partir del análisis fue posible identificar tres abordajes principales: biológico-geológico, integral-territorial y social. De acuerdo a la clasificación realizada y su cuantificación (descartando 7 artículos repetidos en diferentes regiones), podemos observar una tendencia equilibrada en la producción científica del tema (Figura 2).

El primero de ellos es el abordaje biológico-geológico, donde se incluyeron mayormente estudios basados en disciplinas de las ciencias naturales como la biología, ecología y geología. Los artículos consisten mayormente en analizar elementos naturales puntuales como ciertas especies (ciervo, primate, búho, etc.) o formaciones geológicas (i.e. cuencas) y sus relaciones espaciales. A partir de estos análisis, los trabajos buscan aportar información relevante para un OT orientado a la conservación de estos elementos o a la definición de nuevas AP, como por ejemplo la priorización de zonas.

El segundo abordaje se denominó integral-territorial. Aquí se incorporaron los artículos que realizan un análisis integrado predominantemente espacial, de diferentes factores territoriales. Por ejemplo, podemos mencionar la definición de impactos o superposiciones entre la conservación de la biodiversidad o las áreas protegidas, y prácticas humanas, con especial atención de la agricultura. El objetivo de varios de estos trabajos es presentar evidencia de la necesidad y beneficios de una planificación integrada de los usos territoriales. Al igual que en el caso anterior, son trabajos que priorizan la modelización, estadísticas y cartografía.

Finalmente, el tercero es el abordaje social, donde se colocaron los trabajos cuyo énfasis radica en factores sociales, culturales, políticos o económicos de las AP y el OT. Por ejemplo, se incluye aquí el estudio de prácticas indígenas o comunitarias en relación a la gestión de los recursos naturales, gobernanza o percepciones sociales, entre otros. Sobre este enfoque profundizaremos a continuación.

Ejemplos de los tres enfoques pueden encontrarse en la Tabla 1. Los trabajos que no pudieron clasificarse en ninguno de los anteriores se clasificaron en Otros.

3.2. El abordaje social

En este abordaje, que constituyó un tercio del total de trabajos analizados, los artículos fueron planteados especialmente desde métodos y/o problemas de las ciencias económicas, políticas o antropológicas. En cuanto a la metodología, las entrevistas, encuestas y revisión de fuentes escritas fueron las técnicas preferenciales. Respecto a la temática, pudieron identificarse las siguientes tendencias.

El grupo más grande de trabajos, se orientó al análisis y discusión de los procesos de gestión para la conservación. Esto implica, por ejemplo, la puesta a prueba de metodologías, como propuso el trabajo de Geneletti et al. (2018) en relación al Proyecto Esmeralda aplicado en Europa, orientado a mejorar el mapeo y evaluación de servicios de ecosistemas en el marco de la Estrategia de Biodiversidad de la UE para 2020. O bien la identificación de variables claves, como el de Berke y Beatley (1995), quienes revisaron en Jamaica las implicaciones prácticas y teóricas para diseñar instituciones que fomenten la planificación para el desarrollo sostenible. Entre estas últimas, por ejemplo, la construcción de relaciones y apoyo locales, el desarrollo de actividades económicas locales que apoyen la conservación, la definición de límites claros y el control del monitoreo y cumplimiento fueron significativas.

En la misma línea de trabajos motivados por una preocupación aplicada y operativa, se encontraron varios artículos orientados a evaluar la formulación y/o implementación de políticas públicas o instrumentos políticos (i.e. áreas protegidas, planes). Podemos mencionar por ejemplo el estudio de Mendigorri (2017) que abordó la forma en que España y Portugal han desarrollado una proliferante política de intervención conservacionista en las últimas tres décadas, evaluando sus objetivos y criterios de selección, planificación y gestión de las áreas protegidas. Otro ejemplo es el trabajo de Rojas et al. (2019), quienes midieron la efectividad del Plan Urbano Metropolitano de Concepción (MUPC) (Chile), para la conservación del humedal de Rocuant-Andalién, en su zona de influencia.

Por otra parte, se encontraron trabajos que estudian percepciones sociales sobre la conservación. Estos resultados aparecen tanto como producto de proyectos de investigación directa o como consecuencia de procesos participativos de planificación. En esta perspectiva encontramos el trabajo de Rubio et al. (2017), quienes expusieron el caso de un proceso participativo de creación de una reserva natural en Mendoza (Argentina), a partir de la identificación social de servicio ecosistémicos y cartografía comunitaria de lugares prioritarios para la conservación. Otro ejemplo es el de Lupp et al. (2011), quienes estudiaron lo que se entiende por “wilderness” (vida salvaje en inglés), entre otras concepciones, en Europa Central, partiendo del hecho de que tener un entendimiento conceptual común es esencial para el desarrollo de una política de protección.

En forma minoritaria, se encontraron trabajos que recuperaron prácticas culturales indígenas o campesinas, evaluando sus efectos sobre la conservación. Como ejemplo, podemos mencionar el trabajo de Ellis y Porter-Boland (2008), que comparan los resultados en la conservación de la biodiversidad entre un caso de ordenación forestal comunitaria y áreas protegidas en Yucatán (México), observando la efectividad de la primera y la necesidad de estrategias de ordenamiento donde los habitantes locales sean considerados actores clave. Estudios semejantes, que comprueban los beneficios del manejo campesino o indígena, se encuentran en otras partes del mundo como Europa (Warchalska-Troll y Troll, 2014) y África (Lindsey, 2013).

Finalmente, la proporción de estudios netamente económicos es escasa. Con esta orientación, se destaca el trabajo de Heagney et al. (2019) que estiman el valor económico del turismo a lo largo de una red de AP en Australia; o el de Hausmann et al. (2016), que intentan favorecer la financiación de AP no favorecidas por laatracción de grandes especies, a partir de investigar las preferencias del público en Sudáfrica.

En la Figura 3 se logra observar gráficamente las tendencias temáticas identificadas dentro del enfoque social.

3.3. La investigación en América Latina

En cuanto al caso latinoamericano, se resalta que de un total de 409 artículos encontrados en Scopus, solo 59 tenían una primera autoría de América Latina. Se destacó Brasil con 23 artículos, lo cual lo posiciona como el único país de esta región entre los 10 que acreditan mayor producción sobre el tema a nivel mundial (Figura 4). En Scielo, por su parte aparecieron cinco artículos: dos para Argentina, dos para México y uno para Guatemala.

Para esta región se procedió también a la clasificación de los artículos según los tres abordajes descriptos previamente (biológicos-geológicos; integral-territorial; social). Se repitió la tendencia observada a escala mundial, del equilibrio en la cantidad de producción en cada uno, con una ligera prominencia del abordaje integral-territorial.

En cuanto al abordaje social, la mayoría de trabajos son de Argentina o Chile. Siguiendo la tendencia internacional, se encontraron cinco artículos que analizan procesos de gestión y evaluación de políticas (Kaimowitz et al., 1998; Marinaro et al., 2012; Lambin et al., 2014; Morea, 2016; Rojas et al., 2019), cuatro artículos que se enfocan en percepciones sociales (Nahuelhual et al., 2013; Rojas-Caldelas et al., 2016; Rubio et al., 2017; Bidegain et al., 2019), dos orientados a los beneficios de prácticas indígenas-comunitarias para la conservación (Ellis y Porter-Bolland, 2008; Castro Arce y Vanklay, 2020) y uno desde un enfoque económico (Zanatta Martini et al., 2018).

En adición a los trabajos publicados en estándares indexados en Scopus y Scielo, se realizó la revisión de otra bibliografía disponible sobre la articulación de las AP-OT. En este tipo de búsqueda, siguiendo autores referentes y obras diversas en Google Académico, a diferencia de la revisión de literatura sistemática, fue posible encontrar libros, tesis y trabajos enfocados especialmente en el proceso de coordinación política, tema que será sintetizado a continuación.

Como introducción se puede mencionar la afirmación de Massiris-Cabeza (2008) quien determina que, en lo que respecta a Latinoamérica, sigue representando un desafío “la sostenibilidad ambiental del desarrollo territorial (…) que tiene que ver con la conservación, protección, recuperación y aprovechamiento sostenible de recursos naturales, la prevención de desastres y la conservación de patrimonio cultural” (p. 25).

Colombia es uno de los países con mayor bibliografía disponible en relación a la temática, existiendo algunos textos de base sobre ello (Paredes-Leguizamón, 2012, 2013, 2018). De acuerdo a esta autora, quien enfocó la temática a escala nacional, las políticas de desarrollo reflejan una marginalización del tema ambiental y del OT. Esto lo demuestra el hecho que, de los 13 planes nacionales de desarrollo formulados a lo largo de 40 años, solo dos incluyen un capítulo sobre ordenamiento ambiental y tres sobre el tema ambiental, dándole prioridad a la explotación minera, construcción de vías y viviendas, y producción agropecuaria. En contraste, Parques Nacionales de Colombia identificó tempranamente (1996) la necesidad de articular la planificación de las AP con la planificación territorial, visión desde la cual han desarrollado diferentes programas y proyectos.

Según estos trabajos, en Colombia el OT está regido por la Ley Nacional N°388 de 1997, de acuerdo a la que el responsable de planificar el ordenamiento del territorio es cada municipio (escala local) en su jurisdicción. Si bien la conservación de ambientes está entre sus lineamientos básicos, la participación efectiva de los organismos de conservación en los planes de ordenamiento y desarrollo municipal aun es incipiente, lo cual genera amenaza y presión sobre las mismas. La autora introduce una interesante conceptualización a las causas y consecuencias de ello: “[la dificultad de integración] se debe a un conjunto de factores técnicos, institucionales y sociales en la que se sustenta el síndrome del conjunto vacío, es decir la inclusión marginal de las áreas protegidas en los planes de ordenamiento territorial.” (Paredes-Leguizamon 2012, p. 72). Es decir que, a pesar de que los Parques Nacionales son incorporados nominalmente en los planes de OT, no se establece como obligación la convocatoria al organismo en su formulación ni se le asigna un rol de revisores de los mismos.

En el caso de Ecuador, por su parte, el principal estudio de referencia en relación a este tema específico es una publicación del proyecto “Integración de las Áreas Protegidas del Bioma Amazónico – IAPA” de Red Parques (Mejia, 2018). De acuerdo a este estudio, el Plan Nacional de Desarrollo reconoce que el OT es una herramienta de planificación indispensable pero aún no adquiere un rol primordial, por lo cual se busca instaurarlo como eje de la Estrategia Territorial Nacional.

En este país, las competencias ligadas al uso y gestión del suelo corresponden a las municipalidades, llamadas Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD). Al contrario, la competencia sobre las AP es centralizada y la ejecuta el Ministerio del Ambiente del Ecuador a través del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). En su plan estratégico se establece la carencia y la necesidad de fortalecer un trabajo integrado con el OT:

• La tenencia y uso de la tierra representa uno de los principales problemas para el SNAP. El inadecuado uso del suelo, la ausencia de políticas claras sobre ordenamiento territorial, los fuertes procesos de concentración de la tierra y la inequidad en su distribución, (…) son algunas de las causas que explican la vigencia de este problema (Morales 2000, citado en Mejía 2018, p. 17).

Costa Rica, por su parte, ha sido reconocida en la región por sus logros en conservación de la naturaleza (Steinberg 2001), a pesar de lo cual presenta aún numerosos desafíos ambientales. Esta problemática es abordada por Saenz et al. (2011) en una ponencia presentada en el Seminario Permanente de Investigación Agraria XIV (Perú). En este trabajo se contrasta el progreso de las políticas de conservación con las de desarrollo y planificación territorial en los últimos años, considerando necesaria una mayor articulación y equilibrio entre las mismas. De acuerdo a los autores, existe una brecha entre el desarrollo de políticas de conservación y las de desarrollo y OT:

• Si las políticas de conservación sensu stricto se han beneficiado de muchos factores favorables tal como el apoyo internacional seguido y una voluntad política clara desde los 90s, las políticas territoriales se enfrentan a muchos limitantes tal como un grado de descentralización política administrativa limitado, la falta de capacidades locales, que no se ha podido superar por falta de intenciones políticas claras y continuas. (Saenz et al., 2011, p.1).

A dichas limitantes se agrega también la dificultad de movilizar los intereses locales mediante prácticas verdaderamente participativas. Los autores recomiendan una real articulación entre ambas políticas, de forma coherente también con los actores territoriales, considerando sus objetivos interdependientes.

Otro trabajo de interés para este país es el de Morera Beita (2015) quien analiza la articulación del OT con la conservación ecológica. En Costa Rica la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (2012-2040) da los lineamientos generales de planificación y desarrollo. El instrumento principal son los planes de ordenamiento, los cuales se realizan en tres niveles: nacional, regional y local (cantones). Los gobiernos municipales en este último nivel político-administrativo son los encargados de gestionar los usos del suelo de sus territorios siendo una de las herramientas principales la zonificación. Lo que el autor observa, sin embargo, es que las áreas protegidas siguen sus pautas de manejo interno sin establecer vinculación con las normas del OT de dicho territorio.

En este sentido, especifica algunos asuntos como: a) no hay una delimitación adecuada de las zonas de amortiguamiento y de los espacios de conectividad en los planes reguladores; b) la conservación ecológica no se encuentra integrada como un eje a lo largo de los planes reguladores sino que se acota a categorías específicas; c) no hay una consolidación de la perspectiva sistémica y de redes en los planes, que se complemente con la de zonificación, es decir que permita visualizar al espacio como un continuo.

Finalmente, los antecedentes de investigación en Argentina sobre el tema puntual de la articulación de las AP en el OT incluyen los trabajos del autor Juan Pablo Morea, quien ha analizado la integración que se hace de las AP en la Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Argentina 2016 (2008). Al analizar la consideración de las AP en el Plan Estratégico Territorial 2004-2016 (PET), último documento disponible de planificación y ordenamiento a escala nacional, el autor concluye que:

• Se priorizan políticas vinculadas con la implantación de infraestructura, comunicaciones y desarrollo urbanístico, por sobre iniciativas vinculadas a conservación, protección y atención de las aptitudes naturales del territorio. Como consecuencia, no sólo la expansión de la superficie protegida no es prioritaria como política de ordenamiento territorial, sino que en muchos casos las necesidades de estos espacios son dejadas de lado en pos de la refuncionalización económica y productiva (Morea 2016, p.31).

Al igual que en Colombia, la Administración de Parques Nacionales (APN), sí reconoce la necesidad de articularse con el OT para obtener resultados en conservación: “[Se hace necesario] un ordenamiento territorial con enfoque ecosistémico que incluya la función biodiversidad y funciones derivadas de ésta (representatividad de las áreas a declarar protegidas, conectividad, amortiguamiento)” (APN 2007, 10).

La autora del presente trabajo, por su parte, ha desarrollado su tesis doctoral en la provincia de Buenos Aires, identificando doce variables claves en los procesos de articulación del ordenamiento territorial y las áreas protegidas, entre ellas el entendimiento social de las AP y el OT, las limitantes burocráticas-administrativas y, especialmente, la solidez de las redes de gobernanza local (Degele, 2021).

4. Discusión

La gestión de un territorio implica un proceso integral estratégico de toma de decisiones y coordinación política en relación al manejo y control de los diferentes recursos existentes, a fin de alcanzar un objetivo como la sostenibilidad o el desarrollo (Herman Rosa et al., 2003). Hemos visto que el OT puede interpretarse como un modelo posible para ello, aunque a partir de dos enfoques con diferentes implicancias: uno de ellos como mera planificación física de los usos y localizaciones de la población y las inversiones económicas; y otro que lo asume como un proceso integral y complejo a largo plazo para la sostenibilidad del territorio y el bienestar social, articulando diferentes políticas económicas, sociales, culturales y ambientales (Cabeza-Massiris, 2005).

De acuerdo a los resultados obtenidos en la revisión bibliográfica, observamos que sigue prevaleciendo la primera perspectiva, cuya capacidad explicativa resulta más limitante que la segunda. Los enfoques biológicos-geológicos e integrales, que en conjunto suman el 67% del total, indican que los mayores esfuerzos se han concentrado en análisis y aportes técnicos que pretenden predecir impactos y priorizar áreas de conservación, a partir del uso de la estadística, la modelización y el análisis espacial. En general, estos artículos coinciden en aportar valor al OT como herramienta capaz de contribuir a la conservación ante la insuficiencia de AP, es decir que el OT y las AP se presentan como estrategias espaciales complementarias. En esta dirección comienzan a aparecer estudios que indagan el potencial de las “áreas no protegidas” (como campos circundantes a las AP o espacios verdes) para contribuir a la conservación (Blanco et al., 2020).

Es importante destacar que estos estudios son de muchísima importancia, en tanto no se descuiden los aspectos de fondo que hacen a la toma de decisiones y que tienen que ver con la cultura (por ejemplo, el entendimiento conceptual del territorio, de la naturaleza, etc.), la economía (e.g. factibilidad de proyectos) y la política (como las relaciones de poder entre actores), los cuales comenzaron a visibilizarse precisamente a partir del nuevo modelo de conservación (Dudley, 2008; Phillips, 2014).

Esta discusión es relevante para las políticas públicas en Latinoamérica, ya que implica reforzar aspectos como la participación social en el OT, la coordinación horizontal y vertical, la captación y uso transparente de recursos, así como la reforma institucional-administrativa que habilite dichas acciones. Precisamente las dificultades en estos procesos han sido identificadas como las falencias principales para una implementación eficaz del OT en la región (Massiris-Cabeza, 2011; Gudiño, 2015).

Una nueva forma de concebir la conservación de la naturaleza influye tanto en la gestión como en la investigación: ya no es suficiente con el estudio desde las ciencias naturales, sino que la incorporación de las ciencias sociales se vuelve crucial para interpretar los contextos donde se pretende planificar y conservar (Callegary et al., 2020; Degele, 2021b). Además, la interdisciplinaridad y el diálogo de saberes son indispensables para el abordaje de temáticas complejas como el cambio ambiental global (Leff, 2004; García, 2006; de Sousa Santos, 2009).

Contrastando los resultados con este nuevo modelo de conservación, en la revisión bibliográfica se encontraron las siguientes fortalezas y debilidades. En primer lugar, el uso habitual de la interdisciplinaridad que apareció como un factor común de la mayoría de los estudios. Se comprobó que entender a la conservación como un asunto territorial enriquece el campo de conocimiento ya que, especialmente en los últimos veinte años, la investigación evolucionó desde los tradicionales estudios biológicos y ecológicos, desarrollándose otros trabajos enfocados en problemas sociales, lo cual favorece el abordaje multicausal de los factores que desencadenan la crisis actual.

Como debilidad se destaca que el abordaje actualmente constituye solo un tercio muy heterogéneo de la investigación. Dentro de este abordaje, se observa un interés mayoritario por evaluar la gestión y las políticas. Estos aportes, indican afinidad con las preocupaciones del nuevo modelo de conservación, especialmente desde una mirada operativa orientada a la eficiencia. Pueden resultar especialmente útiles para tratar la problemática con el sector privado en relación a la superposición de usos, y la degradación, reducción y desconsolidación de las regulaciones de las AP asociadas al ya mencionado fenómeno PADDD (Mascia et al., 2014).

Sin embargo, debido a los conflictos socioambientales que provoca la imposición de AP, parece necesario enfatizar también los estudios interculturales y desde metodologías cualitativas, que resultaron minoritarios. Se ha demostrado que las AP pueden causar numerosas tensiones a partir de la imposición de un nuevo marco de gestión, regulaciones e infraestructura en un territorio (Coca y Quintero, 2006; West, et al. 2006; Oldekop et al., 2016; Jones et al., 2017). Particularmente, se han criticado los desplazamientos de población a causa de la imposición de AP y los conflictos por el encuentro de cosmovisiones diferentes (Vladimir Zambrano, 2001; Coca y Quintero, 2006; Asher y Ojeda, 2009; Corrigan et al., 2018; Anaya y Espírito-Santo, 2018; Ferrero, 2018).

En este sentido, los estudios antropológicos que abordan aspectos culturales aportan al avance de la disciplina al ejercer un cuestionamiento constructivo a los procesos de conservación y ordenamiento territorial, así como a las concepciones hegemónicas del territorio y la naturaleza, desde otras cosmovisiones y realidades locales (De Sousa Santos, 2009; Santos, 2009; Brockington y Duffy 2011; Mace, 2015; Rincón Avellaneda y Beuf, 2017; Degele y Pedregal, 2022; Degele 2022). La preocupación por la participación ciudadana y las percepciones sociales que aparecieron en varios artículos, puede considerarse un avance en esta dirección.

En consecuencia de la prolífera organización y demanda intercultural indígena, campesina, de mujeres, afrodescendientes y comunitaria con la que cuenta Latinoamérica (Composto y Navarro, 2014; Gudynas, 2015; Ulloa, 2016), incentivar las contribuciones científicas desde esta región puede ser particularmente significativo para aportar teorías y conocimientos innovadores que favorezcan la reformulación de las relaciones entre la naturaleza y la sociedad, como se proponen, por ejemplo, desde el buen vivir y los feminismos territoriales (Gudynas, 2011; Ulloa, 2016).

En línea con esto último, el muestreo sistemático tampoco dio cuenta de investigaciones desde un enfoque de derechos y de género, a pesar de que ambos no solo son una tendencia mundial (UNESCO, 2009; IUCN, 2016), sino una necesidad, especialmente en contextos extractivistas como Latinoamérica (Gudynas, 2015). Se enfatiza así la urgencia de trabajar sobre estos temas.

Por otra parte, se observó que ha sido la literatura alternativa analizada para esta región, como ponencias, libros y tesis, la cual abordó con mayor especificidad las variables políticas que influyen en la coordinación entre el OT y las AP. La misma aportó valiosa evidencia sobre problemas comunes que adolece esta articulación en distintos países de la región, como un desigual desarrollo histórico, la carencia de participación de personal de las AP en el OT, y un imaginario social urbanista y tecnicista del OT que le quita oportunidades de incidencia estratégica.

Este último tema, que coincidió con el resultado de la búsqueda sistemática en cuanto a un entendimiento despolitizado y simplificado de la actividad del OT, amerita plantear una discusión de fondo respecto a las verdaderas implicancias socioculturales y económicas que tienen en el largo plazo las decisiones sobre cómo organizar un territorio, con base en el escenario deseado y como producto de qué relaciones de poder e intereses en tensión.

Comprender el rol de la conservación de la naturaleza en este escenario complejo supone el estudio y reconocimiento de obstáculos sociopolíticos y culturales como los abordados por la literatura alternativa revisada, que además resultan de mucha utilidad para la formulación de recomendaciones de política pública que tiendan a una mejora de la situación actual.

En este sentido, es de destacar la necesidad de incentivar en Latinoamérica la publicación indexada, que promueva la visibilidad y reconocimiento de este tipo de investigaciones y otras en temas de ordenamiento territorial, conservación de la naturaleza y áreas protegidas, cuyo aporte en la temática reviste aún un bajo porcentaje, tanto en la base mundial de Scopus como en Scielo. Además, es importante fomentar un mayor equilibrio en la producción científica entre países de la región, la cual se concentra en Brasil, Chile y Argentina, mediante estrategias como la co-autoría o proyectos co-financiados,

5. Conclusiones

Producir información relevante y rigurosa es uno de los desafíos para la implementación de innovaciones teóricas y metodológicas orientadas a la adaptación y mitigación del cambio ambiental global y la crisis socio-ecológica. La revisión bibliográfica presentada buscó contribuir, justamente, a establecer vacíos y fortalezas que favorezcan una agenda de investigación científica orientada a comprender y mejorar, desde una perspectiva sociopolítica, cultural y situada, procesos complejos como la articulación de la conservación en las políticas de ordenamiento del territorio, que se presentan como problemáticos en diferentes países del mundo y a la vez con enorme relevancia social y ambiental en la era post- 2020.

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