El presidencialismo en el Perú y México: los efectos del diseño institucional y del sistema de partidos en la estabilidad y gobernanza (2006-2020)

1. Introducción

Entre la transición a la democracia del Perú en 1979 y la de México en el 2000, la mayoría de los estados latinoamericanos fue dejando atrás a los regímenes autoritarios que asolaron la región durante las décadas previas. Sin embargo, fue común en el ámbito académico de este período la crítica y duda sobre la capacidad de estas sociedades de mantener la democracia en coyunturas de crisis económica y/o polarización ideológica, aunada a la elección de una forma de gobierno que por sus características orgánicas refuerza la estabilidad, pero no la búsqueda de acuerdos, consensos y reparto del poder político.

Ejemplo de ello, proliferaron las investigaciones de Nohlen (1991), Shugart y Carey (1992), Linz (1994) y Lanzaro (2001) entre otros, donde destacaban el carácter rígido del presidencialismo, el incentivo negativo a la hora de negociar entre el presidente electo y la oposición o la ausencia de mecanismos institucionales para resolver conflictos políticos entre legislativo y ejecutivo al estilo parlamentario. En efecto, hay que subrayar que, en el presidencialismo, dada la elección directa del jefe del Estado, el carácter monista del ejecutivo y su considerable abanico de facultades constitucionales, se convierte al presidente en una fuerte e independiente institución del Estado, el cual además goza de apreciable separación con respecto al Congreso. A ello, súmese que el mecanismo genuino para deponer al presidente de la república, esto es, el juicio político, requiere habitualmente de mayorías cualificadas en las cámaras legislativas y generalmente no es muy empleado, siendo a menudo bloqueado por una mayoría oficialista.

Esta ausencia de mecanismos que incentiven la cooperación entre poderes, diferentes actores y creación de consensos, ha sido desde entonces una crítica generalizada a esta forma de gobierno, en especial para América Latina, lo que supone conceder que las características propias del presidencialismo podrían aparentemente albergar incentivos negativos para la gestión consensuada de conflictos entre poderes, lo que en última instancia conduciría a un quiebre de la democracia. Ejemplo de ello, véase el mandato fijo de presidente y legisladores, “sin estar sujetos a la confianza mutua” (Carey, 2006, 122).

Posteriormente, y en relación con el sistema de partidos Mainwaring (1995) y Mainwaring y Shugart (1996) y Cheibub (2002) entre otros, actualizaron el debate en torno al presidencialismo y su relación a la estabilidad y calidad de la democracia. En este sentido, destacaron en primer lugar las variaciones de esta forma de gobierno de entre los modelos existentes, no pudiéndose hablar en cierto modo de una sola variante del mismo, a las cuales habrían de añadirse el sistema de partidos y la existencia de mayorías oficialistas en el legislativo (gobierno unificado) o no (gobierno dividido) como nuevas variables que diferenciarían a los regímenes presidencialistas entre sí. Es en este último caso donde el ejecutivo podría verse impulsado a la legislación por decreto, al enfrentamiento con el congreso y a la ruptura institucional, siguiendo el ejemplo paradigmático de Fujimori en el Perú (1990-2000). En esta línea, Pérez Liñán (2003), Godoy Arcaya (2003), Morgenstern (2004), Negretto (2006), Carey (2006) y Morgenstern, Negri y Pérez-Liñán (2009) señalaron la importancia de analizar nuevas variables para el estudio de la relación entre el legislativo y el ejecutivo, caso de la movilización popular, facultades constitucionales, cohesión de los grupos parlamentarios y, muy importante, la existencia de coaliciones de gobierno.

Es por ello por lo que la presente investigación analiza los efectos del diseño institucional y del sistema de partidos en las relaciones ejecutivo – legislativo, especialmente en cuanto a estabilidad de los gobiernos y equilibrio de poderes. Perú y México, con notables diferencias en cuanto a su variante presidencial y a las mayorías legislativas, pueden dar un buen panorama para discutir el impacto de estas variables, sobre todo en un período de tiempo (2006-2020) que destacó por el mantenimiento de patrones estructurales y coyunturales en ambos sistemas políticos.

2. El modelo presidencial peruano

En relación con el modelo presidencial del Perú, ha de destacarse su modelo parlamentarizado. En efecto, a pesar de que la república se define presidencial en cuanto a su forma de gobierno (Art. 110, CPP), tiene un jefe del Estado electo directamente por el pueblo (art. 111, CPP.) y es práctica común su consideración como tal en la academia, lo cierto es que se trata de un régimen parlamentarizado o híbrido.

Véase a modo de ejemplo la existencia de un primer ministro o presidente del consejo de ministros (PCM en adelante; arts. 119-123, CPP.), el cual requiere de la confianza congresual para su validez en el cargo en un plazo menor a 30 días de su nombramiento por el presidente de la república. El PCM -denominado habitualmente como premier en el Perú- cuenta con escasas atribuciones, siendo esencialmente su labor la de coordinación de los restantes ministros, política interior y responsabilidad política del ejecutivo ante el legislativo.

Generalmente, y como se recalca posteriormente, su rol es menor dentro del sistema político peruano, destacándose su elevada inestabilidad en el cargo y falta de carácter partidista. Del mismo modo que requiere de la confianza en la cámara para su confirmación y/o mantenimiento en el puesto, puede ser removido por una moción de censura aprobada en el legislativo, hecho relativamente frecuente. Por el contrario, un freno que encuentra el congreso en el uso de esta facultad constitucional es su contraparte: en caso de una segunda moción que cese al PCM durante un mismo período presidencial, el jefe del Estado es habilitado para la disolución congresual anticipada (arts. 134 y 135, CPP).

Esta potestad, típica de regímenes parlamentarios, supone sin duda un freno para el uso de la moción de censura hacia el PCM, el cual en caso de ser removido puede afectar a la agenda política del poder ejecutivo. No obstante, ha de reseñarse que la disolución congresual no se puede llevar a cabo en los últimos 12 meses (art. 134, CPP) de período presidencial, que los diputados que sean electos terminarán el mandato legislativo previo -se mantiene la concurrencia electoral- y que únicamente se ha empleado en una ocasión desde la recuperación de la democracia en el Perú en 2001: en 2020 por el entonces presidente Martín Vizcarra.

En efecto, las elecciones generales se realizan concurrentemente cada cinco años, haciéndose coincidir la primera vuelta presidencial con los comicios legislativos. El presidente es acompañado por dos vicepresidentes, los cuales tienen escasas atribuciones constitucionales, siendo habitual que compaginen el cargo con el de curul o incluso con puestos diplomáticos. Su papel en la política peruana es ciertamente marginal, siendo muy escasos los momentos en los que han gozado de cierto impacto en la arena política. La reelección no es continuada, y es limitada a un segundo período presidencial. Salvo Alan García (1985-1990; 2006-2011) ningún presidente ha logrado un segundo período presidencial en la etapa democrática, aunque tanto Toledo (2001-2006) como Ollanta Humala (2011-2016) intentaron postularse luego de los mandatos de sus predecesores. Sin embargo, los presidentes peruanos suelen abandonar su cargo con valoraciones sociales muy bajas, lo que unido a la debilidad organizativa de sus marcas partidarias dificulta ciertamente su capacidad de reelección.

El poder legislativo es unicameral, y es compuesto por únicamente 130 escaños. Al igual que las demás instituciones del Estado, su valoración social es habitualmente baja, lo que quizá tenga relación con la muy elevada fraccionalización existente, así como la práctica habitual del transfuguismo y baja cohesión en los grupos parlamentarios. En la práctica, la conformación del legislativo varía enormemente de los resultados parlamentarios, lo que aunado a la variación de marcas partidarias hace difícil de prever tanto las elecciones como la futura relación de fuerzas entre el oficialismo y las oposiciones.

De entre sus facultades, y además de las mencionadas en cuanto a moción de confianza y censura sobre el PCM, puede destacarse la interpelación a los miembros del gobierno (salvo el jefe del Estado), hecho no existente en otros presidencialismos como el mexicano; la compartición de la iniciativa legislativa con actores no políticos -caso del Banco de la República, la Fiscalía o el defensor del pueblo, municipios o colegios profesionales (art. 107, CPP); o la iniciativa popular- el juicio político (art. 113, CPP), el cual ha sido efectivamente empleado en los últimos años contra Pedro Pablo Kuczynski y Vizcarra² , o sus capacidades de investigación, igualmente con cierta efectividad política. Puede decirse por tanto que se trata de un poder legislativo con ciertas facultades de control político, destacándose por su efectividad.

Otra facultad que vale la comentar entre estos poderes, es la del empleo del veto u observación presidencial. En el ordenamiento peruano se permite su uso para el jefe del Estado, ya sea total o parcial. Sin embargo, el poder legislativo puede superarlo con una segunda votación en el pleno (art. 108, CPP) y con sanción y promulgación realizada por el presidente del congreso si el jefe de Estado se rehúsa, lo que sin duda supone un notable límite en cuanto a la efectivad del veto presidencial.

En términos generales, y con base en los estudios comparados, puede situarse al poder ejecutivo peruano con un valor promedio de entre los sistemas políticos latinoamericanos en cuanto a facultades constitucionales, siendo el legislativo algo más poderoso por sus capacidades de control político³ (García Montero 2009). Se trata por tanto de un presidencialismo sui generis, muy alejado del modelo teórico y con una clara parlamentarización de la forma de gobierno desde el punto de vista de diseño institucional. El sistema de partidos y las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo en los últimos años no han hecho si no más que confirmar este debilitamiento del presidente, como se destaca más adelante.

3. El modelo presidencial mexicano

Hecho este breve análisis sobre el presidencialismo peruano y su tendencia institucional hacia el parlamentarismo, vale la pena detenerse en la variante mexicana. En este sentido, hay que subrayar que se trata de un modelo razonablemente similar al originario, genuinamente atribuido al estadounidense por ser creador de esta forma de gobierno. En efecto, el presidencialismo mexicano, a diferencia de otros modelos latinoamericanos, no ha desarrollado excesivas innovaciones constitucionales como el peruano, donde existe una presidencia del consejo de ministros; no contempla la posibilidad de remover a miembros del gobierno por parte del legislativo, caso nuevamente del Perú o de Colombia; ni establece segunda vuelta o balotaje, como en la mayoría de sus pares regionales.

Sin embargo, se aleja del modelo estadounidense por la inexistencia de vicepresidencia, cargo que históricamente se ha considerado que es ocupado de facto por la secretaría -ministerio- de gobernación; el mandato presidencial es de seis años (art. 83, CPEUM), suponiendo con ello el de mayor duración de entre los presidencialismos del continente; no reconoce la posibilidad de reelección (art. 83, CPEUM); y el poder ejecutivo sí tiene, a diferencia de Estados Unidos, la facultad de presentar proyectos de ley ante el Congreso, inclusive mediante un proceso acelerado y prioritario (art. 71, CPEUM).

Por otro lado, el presidente de la república mexicana ha tendido a mostrar una clara postura de desdén o desprecio al Congreso en cuanto a presentación de informes y medidas de control de origen legislativo, hecho no excesivamente diferencial con respecto a otros regímenes presidencialistas. De igual modo, el empleo del veto u observación presidencial (art. 72, CPEUM) suele ser bajo en perspectiva comparada (Murayama, 2013; Diez, et al., 2021), lo que podría mostrar cierto respeto institucional hacia las cámaras legislativas. No obstante, se ha correspondido más con un dominio de la actividad legislativa por parte del ejecutivo aun cuando no se ha producido el gobierno unificado desde el año 2000 salvo desde 2018.

En términos generales, ha de entenderse que, si bien el presidencialismo peruano ha tendido a debilitar la figura del jefe del Estado, hecho producido tanto de jure como de facto, en el caso mexicano no se ha logrado de manera tan exitosa ni clara. Es práctica común la consideración del presidencialismo mexicano como de un presidencialismo reforzado o con un presidente fuerte (Muñoz Petraca 1994; Méndez de Hoyos 2007; Egea Jiménez, Díez Jiménez y Márquez Guerra, 2022), interpretación con gran base histórica pero también reciente. De entre las innovaciones constitucionales recientes que han venido precisamente a limitar esta preponderancia ejecutiva, hay que destacar la creación paulatina de órganos constitucionales autónomos (OCAS por su abreviatura en español), los cuales se sitúan por fuera de la tríada clásica de poderes del Estado, y tienen un marcada carácter apartidario, técnico y contra mayoritario. Ejemplos de ello son el Instituto Nacional Electoral (INE), la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), el Instituto Nacional de Acceso a la Información (INAI) o Banxico (el banco de la república) entre otros. Todos ellos fueron creados o potenciados en su autonomía constitucional y política a partir de 1990, década que acelera la transición a la democracia y que precisamente lo va a hacer sobre la lógica de la reducción de facultades constitucionales y metaconstitucionales del jefe del Estado.

En efecto, una clara característica del sistema político mexicano es el gran peso referencial del jefe del Estado, disminuido no obstante desde el fin del régimen autoritario de partido hegemónico que dominó al país entre 1930 y 2000⁴ . En este sentido, hay abundante literatura (Muñoz Petraca, 1994) sobre el presidencialismo mexicano de las pasadas décadas, todas ellas coincidentes en su peso dominante, concentrador y autoritario, y de ahí que la apertura democrática pivotara sobre dos ejes principales: pluralismo partidario y desconcentración del poder político presidencial.

La contraparte a este dominio presidencial ha sido tradicionalmente el debilitamiento del poder legislativo. Se compone de dos cámaras simétricas (art. 50, CPEUM), la Cámara de Diputados (500 miembros) y la Cámara de Senadores (128 miembros), de aspiración territorial. Aunque sus facultades constitucionales son las habituales de otros regímenes presidenciales (juicio político, presupuesto, revisión de veto, comisiones de investigación), la variable partidaria ha tendido a mostrar un legislativo secundario en cuanto a control político al ejecutivo y ciertamente con escasa autonomía en materia de producción de ley, especialmente en el período previo al año 2000. Desde entonces, ha sido habitual la existencia del gobierno divido, a excepción de 2018-2021, lo que sí ha obligado a los presidentes a cierta negociación y búsqueda de consensos con las bancadas no oficialistas.

Finalmente, otro elemento que ha de tenerse en cuenta es el diseño territorial de la república mexicana. En este sentido, el país se constituye bajo un sistema federal, igualmente reflejo de la influencia que el modelo estadounidense creó en las posteriores independencias producidas en el continente. Se compone de 31 entidades estatales y una capital federal (la Ciudad de México), aunque, a diferencia de otros federalismos, puede afirmarse sin duda que la experiencia mexicana muestra una clara dominación del poder federal sobre las entidades subnacionales, ya sea en materia de presupuestos, de seguridad, de sanidad, de educación o de regulación comercial. Estamos, por tanto, ante un federalismo de escasa profundización por la centralización de la actividad política y económica en su capital y los poderes federales⁵. Véase la siguiente tabla para una comparación teórica de los dos modelos expuestos más el perteneciente a Estados Unidos.

Fuente: Elaboración propia

4. Forma de gobierno, sistema de partidos y relación entre los poderes del Estado

Como se ha comentado hasta la fecha, el presidencialismo como forma de gobierno cuenta con ciertas características orgánicas que le suponen dificultades para la gestión de disensos entre poderes, creación de gobiernos incluyentes o gestión de irresolubles choques políticos. Su rigidez, la cual también puede ser vista como algo positivo por la estabilidad que supone frente el parlamentarismo, dificulta la elección de nuevos actores que puedan negociar y llegar a consensos transversales. Al ello únase la escasa tradición democrática de la región, el personalismo reforzado en la figura del jefe del Estado o el protagonismo histórico de actores no políticos que deciden entrar a la política con actitudes salvadoras, caso de militares y outsiders de diversa índole.

Esta difícil combinación (Mainwaring, 1995; Mainwaring y Shugart, 1996) se agrava por la posibilidad de que bajo sistemas multipartidistas se generen minorías oficialistas, congresos reactivos y presidentes que decidan, o bien legislar por decreto y a espaldas del congreso, o bien gobernar con actitud abiertamente hostil ante los legisladores. México y el Perú suponen dos buenos ejemplos a analizar, dada la persistencia de gobiernos en minoría en el congreso, pero con resultados muy diferentes.

Por un lado, en el caso peruano pareciera que se ha producido cierta fusión de poderes, siguiendo nuevamente la comparación con el modelo parlamentario. En este sentido, vale la pena detenerse en las facultades constitucionales del Congreso para cesar al PCM, así como del jefe del Estado para disolver al legislativo de manera anticipada. En el periodo 2006 – 2020 diecisiete PCM abandonaron su cargo de manera anticipada, a menudo por la presentación de una moción de confianza o bien por la propia amenaza de la misma.

De igual modo, dos presidentes de la república fueron depuestos por el legislativo, como se comentó previamente (PPK en 2018; Vizcarra en 2020). Este mismo presidente convocó elecciones extraordinarias en 2019, lo que se entiende que no resolvió el conflicto entre poderes. Es interesante destacar que el propio Vizcarra llamó a elecciones extraordinarias bajo una cierta interpretación de las mociones llevadas a cabo contra sus premieres no exenta de polémica, y que tuvo que resolver la corte constitucional. Véase la siguiente tabla para más información:

Como se ha comentado previamente, estos dos presidentes, como todos aquellos a partir del año 2000, destacaron por situarse en minoría parlamentaria y con dificultades para conformar coaliciones estables y duraderas. Por ello, la inestabilidad de los grupos parlamentarios, la elevada fraccionalización y la ausencia de las mencionadas coaliciones unió la suerte de ambos poderes del Estado: inestabilidad, conflictos y ceses. Sus dos antecesores, Humala (2011-2016) y Alan García (2006-2011), contaron con situaciones similares: inestabilidad ejecutiva, minoría en la cámara y creciente distanciamiento hacia el Congreso. Un dato interesante es que en los cuatro presidentes peruanos analizados (2006-2020), la mayoría de los miembros del ejecutivo y en especial los PCM, no tenía adscripción partidaria (Corvetto 2014; Díez, Cabrera y Márquez, 2021), lo que a su vez muestra o bien la incapacidad del ejecutivo de seducir a las bancadas del congreso para intercambiar puestos por acuerdos, o el bajo atractivo de estos cargos, posiblemente por su muy elevada inestabilidad.

En cuanto al sistema de partidos, hay que subrayar la muy baja institucionalización, la debilidad de las organizaciones partidarias para mantenerse en el tiempo, su gran dependencia con respecto al líder y la volatilidad (Levitsky, Loxton y Van Dyck 2016), lo que aunado al transfuguismo lleva a que cada período anual de sesiones se modifique tanto el número de bancadas como naturalmente su composición (Garcia Marin 2019). Para muchos autores, se trata de un sistema de partidos inexistente por su inestabilidad e incertidumbre (Levitsky 2018; Meléndez 2019).

Prueba de ello, el sistema de partidos peruano ha contado con la mayor volatilidad registrada en Latinoamérica entre 1980 y 2016 (Levitt 2012; Mainwaring y Bizzarro, 2018; García Marín 2019); desde 2001 ningún jefe de Estado ha representado a una misma organización política y, en demasiadas ocasiones, la fuerza saliente no logró siquiera presentar candidato presidencial para la siguiente elección. Para muchos autores puede decirse que la mayoría de los partidos políticos peruanos son meros “vehículos electorales al servicio de su líder” (Levitsky y Cameron 2003; Levitsky 2018), siendo ejemplo de ello PPK, quien se presentó a las elecciones presidenciales de 2016 con una organización creada apenas seis meses antes, y cuyo primer vicepresidente, Vizcarra no pertenecía si quiera al mismo. La debilidad partidaria de ambos finalizó con su cese anticipado por el Congreso, pero también con la disolución de la mencionada bancada durante el gobierno de Vizcarra.

Esta carencia de organizaciones políticas estructuradas y con cierta continuidad en la cámara tuvo como excepción al fujimorismo. Sucesores y defensores del legado autoritario de Alberto Fujimori en los años 90 (Levitsky y Cameron 2003), su rol protagonista en el legislativo fue creciendo a partir de 2006, logrando ser la única fuerza con mayoría absoluta desde la recuperación democrática entre 2016 y 2020. Asimismo, su candidata presidencial y principal líder, Keiko Fujimori, alcanzó el balotaje en las elecciones de 2011, 2016 y 2021, perdiendo en las últimas dos ocasiones por un estrecho margen.

Sin embargo, no se puede destacar a ninguna otra organización que en el período de estudio se mantuviera estable y con cierto peso en la cámara, pues el Aprismo requirió de coaliciones electorales para lograr representación a partir de 2016 y las demás organizaciones han tenido un rol muy menor. Es decir, puede hablarse de un sistema multipartidista atomizado y con una muy elevada volatilidad, variación de marcas electorales y fuerte dependencia al líder.

Esta caracterización del sistema de partidos peruano debe venir acompañada por su creciente regionalización (Seifert Bonifaz 2014), el surgimiento de nuevos grupos parlamentarios a lo largo de los quinquenios o su baja presencia en los gabinetes. Como se destacó previamente, los gobiernos peruanos han tendido a contar con ministros y primeros ministros apartidarios, lo que podría entenderse a su vez como carencia de cuadros técnicos en estas organizaciones políticas fugaces o bien por la incapacidad de generar una agenda política compartida entre legislativo y ejecutivo, dada la resistencia del congreso a participar en los gabinetes.

Salvo en el segundo gobierno de García (2006-2011), todos los presidentes contaron con gobiernos mayoritariamente apartidarios y con grandes críticas a su capacidad de gestionar las crisis políticas que se fueron sucediendo. A ello súmese que el Aprismo fue el único grupo parlamentario oficialista que logró mantener su composición intacta a lo largo de un quinquenio. Es decir, desde 2001 todos los grupos parlamentarios oficialistas, a excepción del Aprismo en 2006, sufrieron salidas de parlamentarios, hecho también generalizable a la casi totalidad de la oposición y que denota nuevamente la inestabilidad y falta de disciplina parlamentaria en el Perú.

¿Este sistema de partidos inexistente o de muy baja institucionalización tuvo efectos en las relaciones ejecutivo legislativo? Puede afirmarse que sí, ya que la ausencia de coaliciones oficialistas facilitó la salida anticipada de ministros, primeros ministros y, en el último período de estudio, de jefes de Estado. Asimismo, la carencia de primeros ministros con apoyo de la cámara bloqueó a menudo al poder ejecutivo, ya que la salida de éste genera una crisis total de gabinete, debiéndose proponer y aprobar un nuevo sustitutito. Es decir, la preeminencia del gobierno dividido y de la elevada fraccionalización parlamentaria produjeron ejecutivos inestables, bloqueados y dependientes del legislativo, quien en última instancia tuvo la capacidad de remover a dos jefes de Estado y proponer a tres de ellos⁶, suponiendo con ello una crisis política y la intervención del Tribunal Constitucional en 2020 y 2021 para asegurar la continuidad democrática.

Contrariamente se sitúa el caso mexicano. Cuenta con un sistema de partidos razonablemente institucionalizado y estable, habida cuenta de la excepción que supuso MORENA con su aparición y victoria presidencial en 2018. Sus principales partidos (PRI, PAN, PRD y MORENA) tienen considerable penetración territorial, suponen el monopolio de la competencia presidencial, y tanto a nivel federal como estatal, dominan las elecciones legislativas y de gobierno (Amparo Casar 2013; Espinoza Toledo y Navarrete Vela, 2016), con escasa contestación por parte de pequeñas agrupaciones, caso de Movimiento Ciudadano, PT, PVEM y PES. Estas últimas organizaciones tienen representación en el Congreso de la Unión y carácter nacional, por lo que no debiera hablarse en propiedad de regionalización del sistema de partidos, todo lo contrario.

Asimismo, la variación de los grupos parlamentarios es muy baja, además de que la cohesión y disciplina en las cámaras es elevada. Otro hecho relevante, es que la volatilidad mexicana, a nivel presidencial y legislativo, se sitúa entre las más bajas de la región, siendo la del Perú la más alta para el período 1980-2016 (Mainwaring y Bizzarro, 2018).

Por parte de los gobiernos existentes desde 2006, tanto Calderón (2006-2012), como Peña Nieto (2012-2018) como López Obrador (2018-2020), mostraron una estabilidad ejecutiva muy elevada (Escamilla Cadena y Aguilar Rodríguez 2020), ya que los cambios en las secretarías o ministerios federales fueron muy escasos. La inexistencia de un primer ministro impide la comparación de esta figura entre ambos sistemas, pero precisamente visibiliza cómo el elemento parlamentario ha podido agravar la inestabilidad del ejecutivo peruano por su minoría parlamentaria. Siguiendo la línea de Pérez Liñán (2003), podría decirse que las tensiones institucionales en ambos sistemas han propiciado un diferente equilibrio entre poderes: mientras que en el caso peruano claramente ha sido el legislativo el ganador de la tensión, México muestra una situación diferente: o bien estabilidad o bien dominio del poder ejecutivo.

Tanto el diseño institucional como el sistema de partidos han determinado en buena medida este diferente resultado. Por ello, es interesante destacar en este punto una de las tesis primigenias de Linz (1994; 2013) para esta investigación: los incentivos inherentes al presidencialismo para que candidatos outsiders y con un discurso antisistema obtengan rédito electoral. Tanto el Perú, donde se han convertido en habituales los candidatos que llegan al balotaje o a la presidencia con un discurso antisistema y anti-partidos (Humala, Castillo) como en México (López Obrador), se ejemplifica este riesgo, aunque es en el caso peruano donde especialmente los procesos electorales son impredecibles, la composición del congreso varía de manera frecuente y la variación de marcas y candidatos es elevada.

Otro elemento para destacar, y siguiendo la tónica de impacto del diseño institucional, es la relevancia del congreso. Así como una interpretación negativa del desempeño de la cámara peruana debiera resaltar su carácter reactivo y no colaborador, del lado positivo podría decirse su capacidad para limitar, condicionar y obligar al ejecutivo a negociar y tenerlo en cuenta. Es decir, la propia lógica del parlamentarismo en cuanto a fusión de poderes y compartición de la agenda gubernamental cobra sentido en la experiencia peruana, tanto en la propia votación y aprobación/remoción de premieres, como en su capacidad de bloquear la actividad del ejecutivo. Por ello, puede destacarse la existencia de un evidente equilibrio entre poderes, hecho que se ha probado para otros períodos por parte de Levitt (2012) y García Marín (2019) en este mismo país. Este equilibrio se ha plasmado no obstante en ausencia de coaliciones y alianzas estables, lo que explica en buena medida la elevada inestabilidad de los gobiernos peruanos anteriormente explicada.

Situación diferente es la referente a México. Como se ha comentado, durante los sexenios de Felipe Calderón y Peña Nieto se desplegó la lógica del gobierno dividido, aunque en este segundo caso inauguró su período de gobierno con la consecución exitosa de grandes reformas sectoriales y transversales, logrando amplias mayorías legislativas y sociales. Como destacan algunos autores (Amparo Casar 2013), la agenda ejecutiva no fue sensiblemente trastocada por el congreso. No obstante, rara vez el curso del gobierno federal se vio condicionado por el legislativo, dada la amplitud de facultades constitucionales con las que cuenta el jefe de Estado mexicano, la propia lógica bicameral del Congreso y una actitud poco fiscalizadora de los legisladores. Este rol secundario de las cámaras se vio no obstante fuertemente agudizado con la llegada al poder de López Obrador en 2018 y su mayoría en el Congreso a través de alianzas con pequeñas bancadas: PT, PVEM y PES. Precisamente, éste es otro hecho diferencial con respecto al caso peruano: en México sí son habituales las coaliciones, tanto a nivel preelectoral y tanto a nivel presidencial como legislativo, como en el período poselectoral, con grandes acuerdos estables en el Congreso de la Unión (Espinoza Toledo y Navarrete Vela, 2016).

No obstante, un elemento común para ambos objetos de estudio fue la ausencia de auténticos gobiernos de coalición. Si seguimos las definiciones de autores como Chasquetti (2001) y Albala (2009; 2016), esto debe implicar la compartición del gabinete y el alineamiento relativamente frecuencia de los grupos parlamentarios en cuanto a su actividad legislativa. Bajo estos parámetros, no puede hablarse de verdaderas coaliciones en el Perú durante el período de estudio y de manera muy limitada a partir de 2018 en México, habida cuenta del protagonismo de MORENA en el gobierno de López Obrador.

Efectivamente, el sistema de partidos mexicano durante el actual sexenio ha vuelto a mostrar las lógicas nocivas para el sistema que se mostraron décadas antes bajo los gobiernos autoritarios del PRI: legislativo subordinado al ejecutivo, escasa rendición de cuentas del presidente y oposición incapaz de ejercer de manera eficaz cualquier medida de contención y control (Escamilla Cadena y Aguilar Rodríguez, 2020).

Los efectos están siendo claros: intento de limitar la efectividad de los OCAS como órganos especializados de control al gobierno y/o de tomas de decisiones; elevada arbitrariedad en la toma de decisiones; legislativo que aprueba proyectos de ley provenientes del ejecutivo y con claros visos de inconstitucionalidad; y escasa autonomía de la bancada oficialista en cuanto a su propia agenda e intereses. Es decir, el diseño institucional del presidencialismo mexicano se vuelve una vez más a favor del jefe del Estado, aun cuando en la actualidad se trata de un régimen democrático -aunque de muy baja calidad- y se cuenta con OCAS y pluralidad partidaria en las diferentes instituciones políticas de la república.

5. Conclusiones

Tanto el Perú como México cuentan con un régimen presidencial como forma de gobierno, escasa tradición democrática y ausencia de coaliciones de aun bajo situaciones de gobierno dividido. Sin embargo, a partir de ahí las diferencias son notables, empezando por la variable parlamentarizada del país andino y el modelo más tradicional del norteamericano.

Precisamente, la variable institucional explica en buena medida la diferencia en cuanto al desempeño de ambos sistemas políticos. Entroncando con lo anunciado por autores como Nohlen (1991), Linz (1994) o Linz y Stepan (1994) entre otros muchos, el presidencialismo mexicano ha destacado por su estabilidad, preeminencia del poder ejecutivo sobre el legislativo y rigidez para el encauzamiento de hipotéticos choques entre poderes. En el modelo peruano, más propio de un régimen semi-presidencial, puede destacarse la inestabilidad del presidente del consejo de ministros, la salida anticipada de dos jefes de Estado y un evidente equilibrio entre poderes.

No obstante, no deben dejarse de lado las variables partidarias. Por un lado, el caso peruano muestra un sistema de partidos de muy baja institucionalización. La volatilidad tiende a mostrar valores muy elevados de manera consistente, los partidos son notablemente dependientes de sus líderes, el número efectivo de partidos parlamentarios es creciente en el transcurso de los períodos legislativos y, por si fuera poco, los jefes de Estado no han logrado, en el período analizado (2006-2020), mayoría oficialista ni agregada mediante coaliciones. Ello por tanto ha potenciado las debilidades que tradicionalmente se le achacan al parlamentarismo: ejecutivos débiles y legislativos que pueden disponer de la continuidad del presidente con facilidad, tal y como anunciaran Mainwaring (1993), Mainwaring y Torcal (2005) o Lanzaro (2012) entre otros. Efectivamente, es lo sucedido con los premieres e incluso con los presidentes de la república.

La experiencia mexicana es a este respecto diferente. Los dos primeros gobiernos del estudio se situaron en minoría (Felipe Calderón y Peña Nieto) aunque lograron tejer coaliciones con terceras formaciones en el legislativo; y el actual máximo mandatario (López Obrador) cuenta con mayoría en las cámaras mediante alianzas estables. A cambio de ello y de la inexistencia de la responsabilidad política de los miembros del ejecutivo ante el Congreso, se ha desplegado una elevada estabilidad en los gobiernos, no ha habido amenaza de vacancia y por lo general el legislativo se ha situado en un segundo plano, aunque no necesariamente subordinado en el período 2006-2018. Los elementos institucionales, así como los partidarios, mostraron un presidencialismo predecible, donde la agenda la dominada el ejecutivo y el legislativo, aun con su autonomía y pluralidad interna, no tenía capacidad real de determinar la agenda política.

Es por ello por lo que ha de destacarse que, tal y como se presentaba en un inicio de la presente investigación, efectivamente las variables partidarias y de diseño institucional pueden condicionar en buena medida la estabilidad y desempeño de los poderes del Estado. La presente investigación y para el período analizado, muestra por tanto que las tesis de Linz (1994), Linz y Valenzuela (1994) y otros autores primigenios guarda aún cierta validez, aunque en ambos casos no deba hablarse de regresión democrática ni ruptura de la institucionalidad. No obstante, tanto la experiencia de Fujimori en el Perú (1990-2000) como la actual de López Obrador (2018), muestran que ambos países distan aún de estar libres del quiebre democrático, y que las tensiones entre líderes autoritarios e instituciones independientes es notoria.

Por ello, ambos estudios de caso rescatan las tesis de Chasquetti (2001) y Reniu y Albala (2012) sobre la importancia del sistema de partidos para una correcta relación entre el legislativo y el ejecutivo en regímenes presidencialistas. El Perú fue un ejemplo de inestabilidad y bloqueo entre poderes por la preeminencia del gobierno dividido y la incapacidad para generar gabinetes consensuados, pero México mostró que la fuerte separación que marca su diseño institucional lleva a una agenda política separada y a la ausencia de un efectivo control entre horizontal. A tenor de lo expuesto, es posible que una mayor compartición de la agenda legislativa y de gobierno pudieran generar incentivos para la cooperación y no el bloqueo o distanciamiento entre poderes.

6. Referencias

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